从党的二大建立特派员制度到1931年制定《中央巡视条例》
“必须建立完全的巡视制度”
位于上海市黄浦区云南中路171—173号（原云南路447号）的中共中央政治局机关旧址（1928—1931年），是中共中央政治局在上海期间使用时间最长的一处中央机关办公地。图为中共中央政治局机关旧址（1928—1931年）外景。沈晨曦 摄
1928年12月，一位革命者受中共中央委派赴中共顺直省委巡视。当时的顺直省委领导河北、山西、北平、天津等北方大部分地区党组织。自李大钊遇难后，顺直省委内部纠纷不断，工作难以开展。这位革命者深入调研、开展批评、引导党员向前看，有效化解矛盾。党的六届二中全会评价，“中央经过极大的努力派人巡视”，“才把顺直的党挽救过来”。他就是周恩来，这次巡视也成为党内巡视制度早期实践的生动缩影。
中国共产党自成立之初就开始了巡视工作的探索，并在实践中逐步形成了一套比较完善的制度。从中央到省委、县委、特委都有巡视员，不定期到下级党组织了解情况，检查督促党的方针政策贯彻落实。在新民主主义革命时期，巡视工作为加强党的集中统一领导、指导革命斗争实践提供了重要保障。
“中央、省委、县委、特委都须设专门巡视员”
上海市静安区老成都北路7弄30号，一排石库门建筑优雅矗立。1922年7月16日至23日，中共二大就在这座普通民居里召开。大会讨论通过了中国共产党历史上第一部正式党章，其中“会议”一章规定：“中央执行委员会得随时派员到各处召集各种形式的临时会议，此项会议应以中央特派员为主席。”
“这是党的文件中首次明确由中央派员到地方、通过召集会议指导工作，此员为‘中央特派员’。”中央党史和文献研究院副研究员邢浩说。
中央监委首任主席王荷波，就曾是奔波在各地的中央特派员之一。共产国际首位来华代表维经斯基，还曾称赞他在哈尔滨的工作。
1923年6月，中共三大通过的《中国共产党第一次修正章程》，重申了二大党章关于中央向各地派遣特派员的决定，并在《中国共产党中央执行委员会组织法》中规定，“中央执行委员会以九人组织之”“并选举五人组织中央局。其余四人分派各地，赞助该地方委员会一同工作，每星期将所在地情形报告中央局一次”。
“党成立后，伴随革命形势发展，各地党员和党的各级组织数量迅速增加，中央迫切需要加强对地方组织的领导和指导。中央特派员正是应这方面需要而产生的。这是党内巡视制度的早期形态。”中国井冈山干部学院办公厅副主任廖昔君说。
五卅运动掀起大革命高潮，党员数量迅速增加，不少原来没有党组织的地方也建立了党组织。1925年10月，针对“有许多地方，尤其是北方，中央的指导太少”的情况，中共中央在《组织问题议决案》中提出，“增加中央特派巡行的指导员，使事实上能对于区及地方实行指导全部工作”。
大革命失败后，全国党员人数锐减。为整顿恢复党的组织、改进指导方法，1927年八七会议后，中共中央决定设立北方局、南方局、长江局等中央的派出机关，同时派出巡视员到地方党组织指导工作。
1928年6月18日至7月11日，党在遭受大革命失败、处于极端恶劣政治环境的情况下，召开了中共六大。为贯彻会议精神，中央下发各种通告、决议案、政治通讯、通知、信件等，加强对各省工作的指导。
1928年10月8日，中共中央以中央通告第五号的形式颁布《巡视条例》。《巡视条例》共15条，明确了巡视的目的、人数、期限、任务、注意事项等，要求各级党部切实执行。《巡视条例》提出，“中央、省委、县委、特委都须设专门巡视员”，并对各级党部巡视员的人数、人选的决定、巡视员的条件、职责、巡视的时间、任务等作了明确规定。
1931年5月1日，党中央通过《中央巡视条例》，标志着巡视工作迈向制度化、规范化新阶段。《中央巡视条例》就巡视员的条件、基本任务、工作方法、职权、教育与纪律等作了详尽规定，明确提出“巡视员是中央对各地党部考查和指导工作的全权代表”。
“新民主主义革命时期，中国共产党较早地认识到党内巡视制度的重要性，在一系列党内文件中对巡视工作进行了安排和部署，在实践过程中结合实际情况颁布实施了《巡视条例》和《中央巡视条例》两项专门党规。这标志着党内巡视制度的初步建立。”邢浩说。
“废除过去文件的领导方式，改用活的领导”
新民主主义革命时期，巡视制度是作为一种指导和领导方式登上历史舞台的。
1928年《巡视条例》开宗明义，指出巡视的重要目的：“为使上级党部之一切策略、工作计划和指导能正确的被下级党部（直至支部）接受和执行；为直接帮助下级党部确定正确的政治、组织、工作的路线和一切工作的方法；为彻底的改造党的组织。”
“当时，在党组织处于秘密状态，红军处于分散游击、交通通讯不便的特殊条件下，上下级联系时常中断。巡视成为沟通上下、掌握实情、指导工作、改造组织的重要领导方式。”廖昔君说。
巡视工作在传达落实党的指示、了解各地实际状况、发现并帮助解决实际问题等方面起到了重要作用。1927年12月，广州起义失败后，鉴于各地总暴动难以发动，中共中央决定取消原定在湖南、湖北举行的农历年关总暴动，并派临时政治局常委李维汉巡视两湖传达指示。1928年1月，李维汉抵汉口与湖北省委书记郭亮接头，传达中央精神。根据中央方针，李维汉与湖北省委商定成立湘鄂赣边特委等新部署。因当时湖南省委屡遭破坏，环境险恶，中央通知李维汉暂不去长沙，由湖南省委派人到武汉商定工作计划。通过巡视，中央了解了两湖地区党的工作，推动了方针落实。
“巡视制度是保证上级党部正确指导的主要方法”。1928年10月，《中央通告第七号——关于党的组织—创造无产阶级的党和其主要路线》总结说：“为了解下级党部的生活和群众工作的实际，使上级指导能正确而且合于实际，能密切的传到下级党部，那么只有经常的派人巡视才有可能。”
巡视的独特优势在于，上级党组织能通过它进行“活的领导”。
1931年5月1日通过的《全国组织报告的决议案》指出：“为着彻底实行全部工作的转变，废除过去文件的领导方式，改用活的领导，必须建立完全的巡视制度。为着要肃清委派制度，也必须改用巡视的方法来加强对于各级党部的领导。”
“要免除走马看花只凭审阅文件的工作方式”
巡视工作政治性政策性强，党在探索建立制度之初就意识到，巡视员的选拔管理必须体现高标准严要求。
1928年《巡视条例》规定，巡视员“必须是政治观念比较健全，一切工作和组织的路线比较正确而有相当实际工作经验”。1931年《中央巡视条例》明确，“中央巡视员必须具有下列的条件：（1）党籍须在三年以上；（2）忠实刻苦，能正确的了解与传达党的路线，为党的总路线的执行而斗争；（3）过去曾在地方党部作过负责工作。”
除了良好的政治素质，正确的工作方法也是完成巡视工作必不可少的条件。
1928年《巡视条例》规定：“巡视员每次巡视期间不能过长，以免与派出他之党部之指导脱离联系。中央巡视员每次巡视期间限最多二个月，省委最多四十天，特委三个星期，县委两个星期。每一个巡视员在每一区域之巡视不能连续到二次以上。”
“对巡视时间进行严格限定，一是为了防止巡视人员长期在外，与派出机关脱离指导联系；二是避免巡视人员与被巡视地区形成利益关系，确保巡视工作的独立性与公正性。”中共上海市黄浦区委党史研究室马亦男说。
1931年《中央巡视条例》规定，“巡视员在未出发以前对于他所要巡视的地方，必须作充分的准备”；“要向省委或地方党的主要负责的同志作坚苦的个别教育工作，向他们解释党内的一切重要问题”；“要免除走马看花只凭审阅文件的工作方式，巡视员在各地须依工作的需要，住留较长的时间，尽量参加一切工作会议，在日常工作中审查地方党部的工作方式”；“巡视员的工作，绝不能仅限于省委或其他主要领导机关工作的审查，要尽可能到各中心区域去视察”；“找同志谈话绝不能仅限于负重要责任的同志，要随时找几个支部中的同志或其他负次要责任的同志谈话”。
《中央巡视条例》还就“巡视员的职权、教育与纪律”作出规定，“巡视员在巡视过程中必须做巡视日记，至少两礼拜向中央报告一次”；“巡视员对自己巡视的地方工作，须特别细心。如有前后不符，或因处理不当，致遭损失，须向中央负政治的责任”；“各地党部在中央巡视员工作完结之时，对巡视员须作一总的批评，用书面写给中央”。
“干部常来我们乡，巡视我乡谈家常；油盐柴米样样问，温暖送到心窝上。”当年脍炙人口的苏区歌谣，正是巡视干部优良作风的真实写照。
对话丨巡视制度的发展贯穿于党的百年奋斗历史
访中央党史和文献研究院副研究员邢浩
图为1931年5月中共中央通过的《中央巡视条例》。 武汉革命博物馆供图
巡视是党之利器、国之利器。从党的二大建立特派员制度，到党的十九届六中全会将巡视工作写进党的第三个历史决议，巡视制度走过了怎样的百年历程？如何理解巡视在党和国家监督体系中的特殊地位？记者采访了中央党史和文献研究院副研究员邢浩。
巡视工作写进了党的百年奋斗重大成就和历史经验中
记者：回顾历史，党内巡视制度经历了怎样的发展历程？
邢浩：巡视制度的发展，一直贯穿于党的百年奋斗历史。
党在成立之初就探索了巡视工作。党的二大建立了特派员制度，1928年制定了《巡视条例》，1931年制定了《中央巡视条例》。在新民主主义革命时期，巡视为加强党的集中统一领导、指导革命斗争实践提供了重要保障。此后由于各方面的原因，党对巡视工作的探索曾一度中断。
党的十一届三中全会后，随着党的建设不断推进，恢复建立巡视制度摆上议事日程。20世纪90年代，党中央再次对巡视进行了探索。党的十六大报告正式提出“建立和完善巡视制度”。党的十七大首次把巡视制度写入党章：“党的中央和省、自治区、直辖市委员会实行巡视制度”。2009年颁布《中国共产党巡视工作条例（试行）》、成立中央巡视工作领导小组后，巡视在实践探索中不断规范运行，为新时代巡视工作深化发展积累了宝贵经验、奠定了重要基础。
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把巡视作为加强党内监督的战略性制度安排，纳入全面从严治党总体部署，深入推进巡视工作理论创新、实践创新、制度创新，不断赋予巡视制度新的活力。党的十九大修改的党章在“组织制度”中专列一条规定巡视制度。巡视制度更加科学、更加成熟、更加完善，成为管党治党、治国理政的重要手段。党的十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》，在坚持党的全面领导部分专门强调“强化政治监督，深化政治巡视”，在全面从严治党部分又强调“构建巡视巡察上下联动格局”。巡视工作写进了党的百年奋斗重大成就和历史经验中。
巡视具有权威性、独特性、全面性、长期性等特点，在监督体系中发挥重要战略作用
记者：如何理解巡视在党和国家监督体系中的特殊地位？
邢浩：巡视制度在百年党史上写下了浓墨重彩的重要篇章。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把巡视工作摆在更加突出的位置，把巡视作为加强党内监督的战略性制度安排，引领推动巡视工作创新发展。巡视作为党中央和各级党委（党组）直接组织开展的监督，具有权威性、独特性、全面性、长期性等特点，在监督体系中发挥重要战略作用。
巡视是党章赋予的重要职责，中央巡视工作领导小组对党中央负责，巡视工作事项直接报中央决定，各级巡视也都是党委（党组）在抓。这是权威性所在。巡视是政治监督，检查的是被巡视党组织履行党的领导职能责任情况；针对的是“一把手”和领导班子，盯的是权力和责任；巡视是综合监督、再监督，能够充分利用已有监督力量和成果。这是独特性所在。巡视是自上而下的组织监督，横向全覆盖、纵向全链接、全国一盘棋。这是全面性所在。巡视工作一直在守正创新中深化发展。2023年9月，中共中央政治局会议指出：“实践证明，巡视是发现和推动解决问题的有效方式，要持续发力、纵深推进。”这是长期性所在。
党在不同历史时期，始终围绕中心任务赋予巡视新的使命。特别是进入新时代，巡视利剑经过磨砺，指向愈加精准、威力愈加彰显，有力证明了我们党完全有能力解决自身存在的问题，实现自我净化、自我完善、自我革新、自我提高。
中国共产党对巡视制度进行了革命性改造，锻造了一把全面从严治党的利剑。