■王江淮

2026年7月，习近平总书记在上海考察时，就全面践行人民城市理念和高质量推进城市更新作出一系列重要指示。作为城市发展的重要引领机制，地方立法同样需要遵循人民城市理念。讨论人民城市理念对地方立法能力的系统性提升，具有重要意义。

人民城市理念丰富了地方立法能力的内涵

人民城市理念与地方立法能力提升有着密切的关系。一方面，人民城市建设离不开立法保障。在人民城市建设进程中，地方立法是最主要的立法供给侧。地方立法能力的高低影响着地方立法的质量，进而影响人民城市的建设成效。另一方面，人民城市理念也对地方立法能力建设提出诸多新的要求，为新时代地方立法提供新的价值坐标。

人民城市理念丰富了地方立法能力的内涵，这主要体现在以下三个维度。

其一，制度能力。所谓的制度能力，主要是指现有立法体制所赋予的地方立法的空间范围及权限大小。立法是一项法定行为，需要在宪法和法律授权的范围内进行。因此，授权类型的多寡、授权范围的大小等因素均会影响地方立法的制度能力。在人民城市理念下，赋予地方立法多大的制度能力，不仅仅要考虑区域间的平衡，也要考虑不同地区人民的差异化需求。

其二，过程能力。所谓的过程能力，主要是指主体在现有的制度框架内，有效推动地方立法制定、修改、解释、废止等各项工作的能力。换言之，过程能力就是地方立法过程的管理和运行能力。一项地方立法从规划到起草，再到审议、公布，涉及多个环节的衔接，更涉及多元的利益主体的协商。因此，过程能力关注的核心在于，相关主体按照立法程序组织、协调、推进各项立法工作的能力。在人民城市理念下，过程能力不仅仅在形式上追求程序合法性，更在实质上关注立法质量问题。可以说，过程管理也是质量控制的重要手段。

其三，技术能力。所谓的技术能力，主要是指主体在制度框架内，综合运用各类技术手段和技术方法以提升立法质效的能力。技术能力的强弱，直接影响立法的科学化、精细化水平。在数字时代，最为典型的技术手段是“数字”。当前，在法治实务领域，数字化已经成为法治改革的重要目标，例如，法院系统提出“数字法院”，检察系统提出的“数字检察”，执法部门也普遍强调数字赋能。在立法领域，数字立法同样值得关注。尤其在人民城市理念下，特别强调“智慧城市”这一建设目标。这就需要数字化工具的介入与赋能。

在践行人民城市理念中提升地方立法能力

在人民城市理念下，提升地方立法能力应当重点关注以下几个方面：

一是以人民需求为导向，充分发挥地方立法的制度能力优势，用足各类立法授权工具。“用足”首先指向立法数量维度。宪法和法律对地方立法机关的授权，使地方立法机关获得“权力能力”，也可以称为制度能力。如果获得了立法授权，但立法数量长期偏少，制度红利将难以充分释放。判断制度能力是否得到有效发挥，关键在于看人民普遍的立法需求是否受到立法机关的高度关注，并被有效吸纳、转化为具体的制度规范。未来工作的重点之一在于立法需求的充分挖掘与科学论证，确保可以精准回应人民关切。

二是践行全过程人民民主，切实提升地方立法的过程能力，用好各类立法授权工具。“用好”强调的是制度工具运用的规范性与实效性，核心在于确保各类立法授权在法治轨道内有序运行。在人民城市理念下，过程能力的内涵已超越单纯的程序合法，进一步追问立法质量与民主参与的实质效果。全过程人民民主的践行，不应止步于“人民是否参与立法”的形式判断，更应深入追问“人民是否有效参与立法”。

三是强化数智赋能，全面提升地方立法的技术能力。在数字时代，数字化能力已成为衡量地方法治现代化水平的重要指标。人工智能大模型在地方立法领域的应用尚处于起步阶段，迫切需要进一步统筹谋划。当前，国内部分地区已率先探索立法工作的数字化转型，上海作为科创中心，应当发挥示范引领作用，尽快系统梳理立法领域的各类应用场景，统筹推动相关软硬件的研发，以数字化技术促进立法技术能力的迭代升级。具体而言，可以关注四个方面。

第一，构建智能化的民意收集与反馈平台。要做到“坚持问需于民、问计于民、问效于民”，需要先回答“如何问”这一问题。座谈会、听证会、个别访谈等传统方式也有受限于时间、场地与参与群体的代表性的一面。未来，可以借助数字化手段，在相关的立法信息平台上开发专门的民意收集模块，运用人工智能语言处理技术，全面高效地收集信息。

第二，强化基于大数据的立法数据分析能力。对此，可以通过政务数据汇集形式，汇集人大代表建议、政协委员提案、智库研究报告、行业发展报告等多元数据，通过大模型进行类型化分析，形成趋势判断和立法需求预测。

第三，推动地方立法起草的智能化辅助。通过大模型的嵌入，在起草过程中，可为起草者提供上位法重复提醒、上位法冲突提醒、立法逻辑一致性检测、立法文本校对等功能，提高地方立法效率。

第四，实现地方立法过程监测的数字化与智能化。可在相应的立法工具中增设项目管理模块，对每一项立法任务的全流程进行可视化、智能化管理，设置关键节点的自动提醒功能。同时，还可开发法规全生命周期的数据化管理模块，接入执法、司法数据，用于监测、评估运行情况。

（作者单位：上海社会科学院法学研究所）